融资新路好走吗

首只自行招标发行的地方政府债券实现了“开门红”。

上海市政府11月15日自行发行了总计71亿元、分别为3年期与5年期两个期限的地方政府债券，均获得了3倍以上的认购，中标利率也略低于同期限国债收益率。

此前，地方政府不能自行发债，也不能提供融资担保。从审计情况看，大多数地方政府是通过融资平台公司等变相举债，一些是由政府机构违规提供担保来获得债务资金，有的政府和单位甚至直接举借债务。

审计署公告数据显示，截至去年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共10.72万亿元，其中融资平台公司政府性债务余额为4.97万亿元，占全国地方政府性债务余额46.38%。

上海等四地地方政府获准自行发债试点的推行，显示出国家对解决地方债务问题的积极态度，增强了地方政府的偿债能力，为改变土地财政模式提供了思路，为解决地方债务问题争取了时间。

允许地方政府自行发债，使融资难在一定程度上得到缓解，但地方政府发行债券筹集资金面临《预算法》制约的局面尚未改变。国务院批准的发债期限为3年、5年，正是出于对风险控制考虑，发债的配套制度还尚待完善，如债券资信评级、品种创新等。

缓解债务压力试水地方融资改革

地方自行发债，是我国地方政府债务由隐性转向公开的试水之举。关于地方政府是否可以自行发债的讨论已久，上海市政府债券的“投石问路”，市场反应积极。财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，试点有利于地方探索自行发债并积累经验。发债权下放到地方后，发债主体更加明确，有利于解决地方的资金问题，有利于稳定债券发行。

兴业银行首席经济学家鲁政委指出，放行试点说明年内地方偿债压力的确大，但也暗示着城投债风险已降低。地方政府自行发债试点的启动，意味着我国正在探索地方政府发债的新模式，有利于地方政府逐步建立稳定和规范的发债渠道，逐步向自主发债模式过渡。但由于地方债的偿还是由中央财政担保，会增加地方政府“借”的冲动，容易增加风险。

目前地方债的还本付息依然采用代理发行的模式，即由财政部来代办还本付息。这一规定虽然是出于风险防范需要，但也向市场透露出明确信号，即地方政府自行发债仍由中央财政提供担保，地方政府还本付息的风险水平几乎等同于中央政府发行的国债。允许地方政府发行债券，无疑解决了地方政府财政吃紧的问题。地方政府可以根据地方人大通过的发展规划，更加灵活地筹集资金，解决发展中存在的问题。

可以预期的是，随着地方对市场融资诉求的增加，放开地方政府融资权是趋势。将发债权交给地方，更利于规范地方债务关系。

风险监管和制度建设有待完善

尽管在经济比较发达的地区试行地方自主发债试点，产生呆坏账的可能性较小，也有利于缓解地方政府债务压力，但事实上，目前我国地方政府直接融资尚未获得法律层面的认可。《预算法》明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债。

地方政府债券的自主运作，不仅需要法律层面的认可，还要培育相应的市场环境要素，包括中央财政担保权力下放、资信评级体系建设与完善、地方债品种创新、地方债利率市场化推动等一系列工作。只有这样，才可能形成一个信息对称的地方债券市场，实现市场主体风险与收益的对等，推动地方债券有序健康发展。

调整中央地方财政关系是根本

地方发债的关键是市场定价。让市场为地方政府的信用定级，让市场决定其能否发债，应该支付什么样的利率水平。而评判地方政府信用的前提，则是地方财政状况的高度透明。在很多地方政府预算尚不能全部公开的情况下，没有谁能获知地方真实的财政收支，也无法获得可靠的资产负债情况。

有效的信息披露和市场对其信用和定价的干预，是抑制地方债务风险的有效手段。也有专家建议，如果能将纳税人纳入监督体系，由中央和基层的纳税人共同监督地方债券发行和钱款走向，更有利于债务监督。

对于市场担心的偿债机制和风险，《2011年地方政府自行发债试点办法》规定，试点省(市)应当建立偿债保障机制，在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户。

中国社科院财贸所所长高培勇认为，理顺中央和地方之间的财税权更能从根本上解决地方债务问题。必须进行深层次的体制改革，给地方财政一定的自主权。试行办法目前主要是应对地方财力不足的权宜之计，从财税权力分配和收入分配角度上调整中央和地方的关系或许更能从根本上解决地方债务问题。（经济日报，记者 孙勇 王璐）

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